정부와 사회를 변화시키는 투자, 사회성과연계채권(SIB)
– Ⅱ. SIB의 운영구조 및 참여자
이 글은 한국국제협력단(KOICA)에서 발행하는 「국제개발협력」 2014년 제3호(2014년 8월 발간)에 실린 필자의 원고입니다. 각 장별로 포스팅합니다.
목 차
Ⅰ. 서론
Ⅱ. SIB의 운영구조 및 참여자
Ⅲ. 해외사례
Ⅳ. SIB의 정체성 및 원칙
Ⅴ. SIB에 관한 오해
Ⅵ. 한국의 SIB 도입과 확산을 위한 과제
Ⅱ. SIB의 운영구조 및 참여자
‘SIB(Social Impact Bond: 사회성과연계채권)’는 민간의 투자로 공공사업을 수행하고, 정부는 성과목표 달성 시에만 약정된 기준에 따라 예산을 집행, 투자자에게 상환하는 계약이다. 이를 통해 정부는 성과가 있을 때에만 자금을 집행하여 예산을 절감하고, 투자자는 사회공헌 실천을 하면서 동시에 성과달성 시 원금과 이자를 수취할 수 있게 된다. 사업은 성과가 도출되고 측정될 수 있도록 주로 중장기에 걸쳐 진행되는 것이 특징이다. 명칭에 ‘채권(Bond)’이라는 말이 들어있지만 자본시장에서 일반적으로 통용되는 확정금리부 채권과는 다른 개념이며, 계약에 따른 권리로서의 채권으로 폭넓게 이해하는 것이 바람직하다.
<표 1. 현재의 공공정책과 SIB1>
<그림 1. SIB 운영구조>
SIB의 운영구조는 각 나라의 제도와 환경에 따라 약간씩 다른 형태를 지닐 수 있지만 가장 기본적인 원형은 <그림 1>과 같으며, 여기에는 5개의 참여기관 또는 이해관계자가 등장하게 된다.
(1) 정부 : 정부는 중앙정부, 지방자치단체, 공공기관 등 공공·복지사업에 세금을 사용하는 주체이다. 정부는 SIB 운영기관과 성과가 달성되면 예산을 집행하겠다는 계약을 맺고, 그 계약을 통해 성과보상에 대한 지급보증을 하게 된다. 정부는 성과가 달성되지 못하는 사업에 대해서는 사업비를 집행하지 않음으로써 예산을 절감하게 되고, 성과와 관계없이 세금을 소진하던 비용 집행자에서 성과 달성 시에만 세금을 사용하는 성과 구매자로 변모하게 된다. 사업이 성공하여 원금에 인센티브까지 지급하게 되더라도 예방행정 효과로 인해 장기적으로는 예산을 절감하게 된다. 이 때 정부의 직접 행정비용 뿐 아니라 문제의 방치로 야기되는 간접 행정비용과 제반 사회비용까지 고려하게 되면 SIB의 예산절감 및 예방효과는 더욱 커지게 된다.
(2) 운영기관 : 운영기관은 정부와 계약을 맺고 투자자 모집, 사업수행기관 선정, 사업관리 등 SIB 업무를 중간에서 총괄하며, 주로 임팩트투자나 공익사업을 수행하는 단체가 그 역할을 맡는다. 운영기관은 SIB 추진절차에 따라 정부, 투자자, 사업수행기관과 계약을 맺게 되며, 이들 사이에서 자금을 중개한다. 이를 위해 필요한 경비는 정부나 투자자로부터 수취한다. 운영기관은 중심에서 SIB 사업을 기획하고 관리함으로써 사회문제 해결의 주도적인 역할을 수행하게 된다.
(3) 투자자 : 투자자는 주로 기업이나 공익활동단체가 참여하게 되는데 SIB를 통해 사회공헌을 하면서 투자수익을 창출하거나, 반대로 투자를 하면서 사회공헌도 할 수 있는 이점을 누리게 된다. 또한 상환된 사회공헌 자금을 다시 활용함으로써 사회공헌 비용을 절감하거나 같은 비용으로도 더 많은 사회공헌 활동을 할 수 있게 되며, 성과달성을 못하여 원금에 손실이 발생하더라도 손비나 기부금 처리가 가능하다. 결국 기존에 공여적인 사회공헌 활동을 했던 기관은 해당 자금을 SIB에 투자하더라도 전혀 손해 볼 일이 없는 것이며, 오히려 사업이 성공했을 때는 소모성으로 사라질 수 있던 자금이 상환됨으로써 자금의 여유마저 생기게 된다. 원래 투자라는 행위가 위험을 동반하는 자발적인 선택이라는 것을 고려할 때 이러한 투자와 사회공헌의 융합은 투자자에게 과거에 없던 새로운 기회를 제공하게 된다. 이밖에도 투자자는 운영기관과 함께 사업수행기관의 계획이행 여부를 관찰할 수 있어, 투여한 자본이 책임 있게 쓰이도록 유도하고, 올바른 성과 도출에 기여할 수 있다. 투입된 자본의 사회적인 파급효과가 커지는 것이다.
(4) 사업수행기관 : 사업수행기관은 SIB를 통해 해결하려고 하는 사회문제에 전문성이 있는 민간 실행기관이다. 공익적 성과를 창출할 능력만 있다면 법적 형태에 제약을 둘 필요는 없으나 공공사업 성격상 주로 비영리단체가 그 역할을 맡는다. 사업수행기관은 운영기관과의 계약을 통해 투자된 자금으로 사업비와 운영비를 수취하며, 자금조달에 대한 염려 없이 사업기회를 확장하고, 전문성을 활용하여 사회문제에 직접 개입할 수 있게 된다. 사업수행기관은 단수 또는 복수의 기관이나 컨소시엄 등 다양한 구성으로 참여할 수 있으며, 수혜집단과 접촉하고 최종적인 성과에 영향을 미치기 때문에 공정한 심의를 거쳐 선정해야만 한다.
(5) 평가기관 : 평가기관은 사업성과를 평가하여 성과 달성여부를 판단하는 기관으로서 연구기관, 대학, 현장 전문기관, 사회적 임팩트 평가기관 등 성과지표에 대한 객관적인 평가가 가능한 곳이 이에 해당된다. 정부와 운영기관이 합의에 따라 평가기관을 선정하지만, 두 당사자는 물론 다른 참여자로부터도 독립적인 기관이 선정되어야 하는 것이 중요하다. 특히 정부와 투자자의 이해상충이 발생할 수 있는데 평가결과에 따라 정부의 예산집행과 투자자의 자금 상환이 결정되기 때문이다. 물론 정부가 예산을 아끼기 위해 실패를 희망할리는 없지만, 이와 같은 결과적인 이해상충으로 인해 평가기관의 독립성과 공정성은 중요한 전제조건이 된다.
<표 2. SIB 참여자의 역할 및 이점>
이와 같이 SIB를 활용하면 기존 정부 주도의 관치에서 다양한 참여자의 거버넌스(governance) 구축이 가능해지며, 장기적으로 정부의 예산절감 효과까지 기대할 수 있게 된다. 또한 사업실패에 대한 재정적 부담을 덜어낸 정부와 사회공헌 활동으로 수익까지 낼 수 있게 된 기업은 보다 적극적으로 성과에 기반한 새로운 방식의 사업모델을 시도하게 되며 이는 혁신을 이끌어내는 동력이 된다. 그리고 자금의 선순환을 통해 더 많은 공공사업을 수행할 수 있게 되고, 결과적으로 수혜자인 국민의 이익은 증대하게 된다.
다음 장: Ⅲ. 해외사례
1. <표 1>, <그림 1>: 필자 블로그(http://blog.naver.com/projustice)에 게재했던 내용이며, SIB 소개 인쇄물에도 사용하였다.
